Gestão escolar e qualidade

Fernando Luiz Abrucio
Fundação Getulio Vargas

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Fatores que explicam as diferenças entre os pares de escolas: o peso da gestão

A hipótese básica do trabalho era que a gestão e o papel dos gestores, em especial o diretor, fazem diferença nos resultados das escolas, seguindo a literatura internacional. O teste desta visão teórica se mostrou efetivo em determinados aspectos da gestão que produziram diferenças entre os pares de unidades escolares. Mas antes de mostrar quais variáveis fizeram diferença, vale realçar qual é a especificidade da gestão escolar.

A escola é uma organização complexa que pode ser pensada, em parte, pelos mesmos requisitos de outras, inclusive privadas, mas ela se assemelha mais às organizações que não têm fins lucrativos e às governamentais. Neste sentido, critérios de eficiência, eficácia e efetividade podem ser utilizados em unidades escolares, sem prejuízo para seus fins. O que se deve fazer é adaptar tais critérios a objetivos públicos (Przeworski, 1998). Além disso, outros balizadores como Equidade, Ética Pública e Empoderamento devem ser levados em conta, tornando os denominados "três Es" da gestão mais complexos numa atividade pública do que nas empresas.

A complexidade da organização escolar afeta o seu principal gestor, o diretor. Ele tem de aliar quatro tipos de competências: conhecimentos específicos à Educação; o relacionamento interpessoal com a comunidade interna, em especial com os professores e alunos; a capacidade de ganhar confiança e atrair a comunidade externa, principalmente os pais; e habilidades em gestão.

Desse modo, devem ser evitadas duas visões extremas: a de ignorar a necessidade de os gestores escolares conhecerem e desenvolverem ferramentas de gestão, e a de acreditar que basta implantar um modelo gerencial "importado" de qualquer grande empresa, trazendo junto um diretor com perfil de "gerente", que serão resolvidos os problemas das escolas. Tais visões aparecem regularmente no debate educacional e produzem efeitos deletérios para o avanço da gestão escolar.

Tendo este parâmetro conceitual em mente, o trabalho detectou vários aspectos relacionados à gestão escolar com influência sobre os resultados das escolas. Mas somente quatro foram comuns a quatro dos cinco pares, diferenciando o desempenho dentro deles. Isto é, determinados fatores relacionados à gestão apareceram de forma mais positiva na unidade com maior efeito-escola em quatro das cinco comparações contextuais. No outro par, estes fatores não ficaram tão evidentes e não se obteve uma explicação satisfatória acerca do desempenho diferenciado entre as escolas.

Os quatro fatores explicativos comuns à quase totalidade dos pares são os seguintes:

a) O fator que primeiramente saltou à vista foi o que chamamos de qualidade do corpo de gestores, em particular do diretor. Esta variável teve um peso grande na diferenciação das escolas, atuando na definição de lideranças com maior capacidade de gestão. Se a literatura internacional destaca que o bom diretor é aquele capaz de exercer o papel de líder, a presente pesquisa mostrou que, para a amostra escolhida, é o aspecto formativo que possibilita, em boa medida, o exercício da liderança. Em outras palavras, é preciso formar melhor os líderes, em vez de esperar que os diretores tenham este dom natural.

A qualidade do corpo de gestores foi medida por quatro critérios. Primeiro, a formação inicial dos diretores. Os que disseram não ter uma graduação que os preparasse para a função eram exatamente os que comandavam a maioria das piores escolas em quatro dos cinco pares. É verdade que todos reclamaram do curso de Pedagogia em relação à função diretiva, mas só uma parte (das escolas piores) disse que a faculdade que fizeram não os habilitava para o exercício do cargo.

Com mais peso do que este critério aparece a capacitação posterior. Ter feito capacitação foi um fato positivo, mais ainda se foi direcionada para um curso em gestão, algo que criou uma distinção clara em quatro das cinco duplas de escolas. Este fato não só realça a insuficiência do curso de Pedagogia para a função diretiva, mas também ressalta que, embora todos os diretores dissessem ter feito capacitação nos últimos anos, uma boa parte não o fez em gestão.

A forma como os gestores escolares, em especial o diretor, responderam às perguntas do questionário relacionadas à gestão deixou ainda mais nítidas as diferenças entre eles. Os que tinham melhor formação foram mais a fundo em tais questões, demonstrando maior domínio sobre o tema e, principalmente, interesse em tratar do assunto - fato provavelmente revelador de que produzir uma melhor formação e, em especial, dar bons cursos sobre gestão são aspectos que podem incentivar os diretores a atuar efetivamente como gestores. Inversamente, aqueles com pior formação responderam de maneira ligeira e pouco interessada ou, na melhor das hipóteses, apresentaram ideias muito gerais, verdadeiros truísmos, evitando entrar nas minúcias ou controvérsias. Este fato ficou mais claro nas situa­ções-problema, nas quais os diretores com melhor formação buscavam debater mais o que fora colocado.

O efeito da melhor formação ficou evidenciado, ademais, na pesquisa etnográfica. Era como se o acúmulo de indícios sobre o aspecto formativo se refletisse na prática da gestão. O mesmo interesse em discutir os temas propostos pelo questionário também apareceu em reuniões e encontros coletivos. Constatou-se que liderança precisa de uma bagagem prévia para poder ser criada e exercida.

b) O segundo fator diferenciador dos pares de escolas foi o tipo de liderança construída pelo diretor. Ela pode ser dividida em duas características: uma atitude empreendedora em relação à escola e uma visão sistêmica da gestão. Estas duas variáveis apareceram também fortemente em quatro das cinco duplas de unidades escolares.

A atitude empreendedora significa não ter um comportamento "burocratizante", isto é, que fique preso de maneira formal às atividades administrativas definidas pela Secretaria, gastando mais tempo com "papelório" e conduzindo os processos de gestão, como reuniões e planejamento político pedagógico, como se fossem uma mera formalidade. Interessante notar que o comportamento "burocratizante" leva também a uma desresponsabilização do diretor, que ou descentraliza atividades sem acompanhar o seu funcionamento, ou culpa "outros" (principalmente a Secretaria) e deixa de enfrentar certos problemas.

Obviamente que há limites ao empreendedorismo na gestão escolar, por causa da pouca autonomia que os seus gestores têm e pela forte burocratização de suas atividades - nos casos estudados, maior nas escolas estaduais do que nas municipais. Mas exemplos de atitude empreendedora apareceram nas escolas mais bem situadas nos pares estudados. Eles puderam ser localizados em formas de atração das famílias à vida escolar, na motivação dos professores, em processos de assimilação das avaliações externas ao plano pedagógico interno, na capacidade de atrair parcerias para ajudar as escolas ou seus alunos em horário extraescolar, enfim, em diversas atividades que não precisam do "carimbo" superior.

A pesquisa observou que estas atitudes empreendedoras estavam fortemente relacionadas com a qualidade do corpo de gestores, embora outros fatores influenciassem, como a existência prévia de parcerias, a própria ação de organizações não-governamentais (ONGs) ou empresas em busca de maior atuação na Educação, a presença de algum pai ou professor - ou mesmo, professores - com grande capacidade de liderança, entre os principais aspectos singulares detectados. Porém, a partir de uma visão mais comparativa, entre os pares e no conjunto dos casos analisados, o empreendedorismo na gestão escolar esteve mais vinculado ao perfil e às ações dos diretores e seus principais assessores.

A liderança positiva do diretor esteve igualmente ligada à capacidade de se ter uma visão sistêmica da escola, isto é, com capacidade de integrar as várias partes e atividades que envolvem o gerenciamento de uma unidade escolar. Para tanto, adaptamos a classificação feita por Heloísa Luck (2009) no que se refere às formas de gestão existentes numa unidade escolar, abordando os seguintes tópicos na nossa pesquisa:

- Gestão pedagógica ou da aprendizagem;
- Gestão administrativa;
- Gestão financeira;
- Gestão da infraestrutura;
- Gestão do relacionamento com a comunidade;
- Gestão do relacionamento interpessoal na escola;
- Gestão dos resultados escolares;
- Gestão do relacionamento com a rede de ensino.

A partir desta nova classificação, a investigação procurou observar e analisar como os gestores escolares lidavam com cada tópico e, sobretudo, com a integração entre eles. Decerto que a capacidade de integrar todos os pontos é uma tarefa muito difícil numa organização complexa como uma escola, o que se agrava com a precariedade de recursos e insuficiências na qualificação dos atores envolvidos no sistema público brasileiro. Percebeu-se, ademais, que algumas dessas formas de gestão são mais complicadas do que outras, como veremos na próxima sessão. Não obstante, foi possível constatar que determinados diretores conseguiram articular bem um número maior de atividades gerenciais da unidade escolar. Isso significava, em termos práticos, uma visão mais clara do todo e não uma concepção fragmentada de gestão - esta última predominou nas escolas com pior desempenho dentro dos pares.

Concluiu-se que, quanto mais articulada e sistêmica a visão do diretor, melhores os resultados acadêmicos das escolas em situações contextuais similares. Para conseguir isso, além de melhor formação e atitude empreendedora, os diretores precisam descentralizar algumas funções, pois é impossível executar todas elas. O processo de repasse de funções, por sua vez, depende de duas coisas: da qualidade do restante do corpo gestor e da criação de mecanismos de monitoramento.

Como tem insistido esta pesquisa, não basta analisar o desempenho do diretor para compreender a gestão escolar. Outros gestores são fundamentais, como vice-diretor(a), coordenador(a) pedagógico(a) e assessoria direta, entre os principais postos. A qualidade do diretor, no geral, era melhor do que a do restante do corpo gestor, mas nas escolas piores dentro dos pares, o conjunto do grupo diretivo era inferior ao presente nas melhores escolas - mais claramente em três das cinco duplas.

Dado que o diretor tem pouquíssima capacidade de selecionar pessoal, é possível que haja uma seleção adversa inicial ou intertemporal. Se for a primeira, os próprios funcionários da Educação escolheriam aquelas que seriam as melhores e fugiriam das piores escolas. Nas entrevistas e no trabalho etnográfico, percebeu-se que, a despeito das condições contextuais similares, os atores sabiam, mesmo desconhecendo ou não citando indicadores objetivos, quais eram as melhores unidades escolares. Só que isso é um fenômeno que, do ponto de vista organizacional, começou em algum momento do tempo. E aí entra o fator intertemporal. Este processo de perpetuação do bom ou mau corpo diretivo só pode ser explicado de duas formas: a primeira tem a ver com a capacidade de a Secretaria Municipal ou Estadual mudar isso; e a segunda, com a forma como o diretor atua sobre a lógica da atração ou repulsa dos profissionais depois deles entrarem nas escolas.

A Secretaria Estadual, na amostra analisada, não tem exercido este poder de monitoramento e troca para evitar a seleção adversa. Como será visto mais adiante, isso tem a ver com as dificuldades de gestão da Secretaria de Educação do Estado de São Paulo. No caso das congêneres municipais, a troca de diretores tem sido mais utilizada como mecanismo para equilibrar mais a oferta e a demanda dos gestores escolares. Todavia, percebeu-se nestes casos que, mais importante do que a qualidade prévia dos gestores, é a capacidade de o diretor conseguir criar um entrosamento que o torne capaz de motivar e cobrar seus colegas de gestão. É por esta forma que o diretor exerce o monitoramento da descentralização e, assim, constrói as condições para uma gestão sistêmica bem-sucedida. Dito de outro modo: é possível que uma escola obtenha os melhores gestores, mas não os mantenha unidos, e o diretor tem um papel relevante para evitar isso.

Diante desta constatação, o estudo revela que o tipo de liderança do diretor, com atitude empreendedora e visão sistêmica, depende não só da qualidade do corpo de gestores, mas também do fator que será analisado a seguir: o clima organizacional.

c) O fator que apareceu com maior poder explicativo foi o clima organizacional, tendo sido importante na diferenciação das melhores escolas nos cinco pares. Trata-se de uma variável conhecida e muito citada na literatura sobre desempenho organizacional, inclusive de escolas. No que se refere à presente pesquisa, ela envolvia as seguintes características:

- Ênfase no trabalho em equipe, tanto no plano dos gestores como no âmbito dos professores e funcionários, definindo claramente formas de participação e responsabilização;
- Coesão e comprometimento da equipe gestora, e capacidade de conseguir estes resultados também no restante da comunidade interna à escola;
- Comando e princípios organizacionais bem definidos.

O clima organizacional tem como base a formação da identidade organizacional, a partir da qual podem se estruturar o planejamento político pedagógico e as metas que deverão ser perseguidas. O ponto de partida é o envolvimento de toda a comunidade interna com a escola em suas principais decisões. Isto só é possível se a proposta participativa não significar processos meramente formais, e caso ela tenha clareza quanto ao comando organizacional e a responsabilização dos agentes. Cabe reforçar que isto terá mais chances de ser atingido se o trabalho em equipe for ativado constantemente, de forma a fazer com que todos se sintam motivados a perseguir os objetivos organizacionais.

A maior parte das melhores escolas da amostra não pode ser classificada como um paradigma do trabalho em equipe e do envolvimento institucional. No entanto, em comparação aos seus pares, elas tinham um grau muito elevado de participação e trabalho em equipe. Conforme as entrevistas e conversas informais da etnografia, o maior efeito desse processo era tornar as pessoas mais comprometidas com a direção da escola.

Para alcançar os objetivos organizacionais foi mais importante para as escolas com boa performance ter coesão e comprometimento na equipe gestora. É claro que se isso não irradiasse para o restante da organização, de pouco adiantaria. Mas o envolvimento de toda a comunidade interna perde força quando se percebe que não existe coerência ou que há conflitos muito grandes entre o diretor e os outros gestores.

Do ponto de vista da gestão escolar, portanto, é fundamental o entrosamento do corpo diretivo. Esta variável é essencial inclusive para manter ou potencializar a ação dos gestores escolares de boa formação. Nos casos com pior desempenho, a falta de formação e do tipo de liderança encontrado são grandes impeditivos para alcançar bons resultados, e tanto pior se esta situação for acrescida da fragilidade e desunião dentro da direção da escola.

O clima organizacional tende a ser mais satisfatório se o comando e os princípios organizacionais forem bem definidos. Uma escola organizada tende a ter desempenho melhor do que a desorganizada. Cabe notar que isso não deve ser feito por um "diretor autoritário", mas de outras três maneiras: com o cumprimento efetivo das normas organizacionais, com o exemplo sendo dado primeiramente pelos membros do corpo diretivo; com os professores, funcionários e alunos percebendo que suas opiniões sobre as regras são levadas em conta; e com a arbitragem em relação às ambiguidades e conflitos sendo sentida, pelo menos pela maioria, como justa. Este último ponto foi visto em uma das escolas: uma situação que começou com alto grau de conflitividade, teve um desfecho positivo, porque o diretor, segundo os entrevistados, além de ser respeitado porque seguia fielmente os parâmetros, ouviu todos os lados e tomou uma decisão que criou um padrão de comando claro dali para diante.

d) O último fator que apareceu como um elemento diferenciador comum foi a capacidade de dar importância e de utilizar as avaliações externas como parâmetro para a escola. Este aspecto esteve presente claramente em três dos cinco pares, e num outro revelou um contraste um pouco favorável à melhor escola, embora de um jeito menos nítido. Neste sentido, foi a causalidade comum com menor peso na amostra estudada.

A existência deste fator dependeu de três pontos. O primeiro diz respeito ao convencimento dos professores quanto à relevância da avaliação externa. Na maioria dos casos bem-sucedidos e mesmo em outros três do polo oposto dos pares, tal objetivo foi atingido. Pelo observado, o diretor teve um papel importante neste processo e sua tarefa tornou-se mais fácil quando foi ajudado por uma ação direta da Secretaria, o que ocorreu com maior regularidade nos municípios que estão mais próximos das unidades escolares e conseguem ter um diálogo constante. Cabe ressalvar que a resistência docente está, hoje, menos em aceitar avaliação externa como legítima e muito mais nas suas possíveis consequências, principalmente no que se refere ao salário e à carreira do professor. Sobretudo a questão do bônus nas escolas estaduais gerou um enorme "ruído na comunicação", com muitas dúvidas e incertezas que demonstram dificuldade de o governo do Estado chegar aos professores.

Só que estas duas questões não dizem respeito à direção das escolas. Elas são definidas pelas Secretarias e o diretor não tem impacto sobre isso. Para ele, o desafio maior é como incorporar a avaliação na vida escolar, criando atividades pedagógicas extras e definindo quais metas deveriam ser alcançadas pelos alunos. Em três dos líderes dos pares, isso foi feito, sendo muito elogiado pelas comunidades interna e externa às escolas. Porém, ao mesmo tempo, há o temor, entre professores e alunos, de se criar uma lógica educacional à parte, que conviva esquizofrenicamente com as "aulas normais".

A incorporação do modelo de avaliação e metas dependeu ainda da capacidade dos diretores de atrair a comunidade, notadamente os pais, para este processo. Novamente, em três líderes dos pares isso foi feito. Neste item apareceram as inovações mais interessantes detectadas pela pesquisa, como parcerias com ONGs e empresas, gincanas e competições envolvendo a comunidade, murais criativos, entre os principais exemplos.

A maior dificuldade para utilizar as metas e avaliações como referência está na sala de aula, ou mais especificamente, na fragilidade da gestão da aprendizagem. Trata-se do ponto mais frágil da gestão escolar encontrado nos estudos de caso, como veremos mais adiante. A corrida pela melhoria da performance dos alunos ocorre paralelamente ao modelo pedagógico vigente, modificando-o muito pouco. A mudança de currículo, o melhor uso do planejamento político pedagógico, a formação mais adequada em termos de conteúdo e didática dos professores e, especialmente, a inclusão de competências de gestão da aprendizagem na capacitação dos diretores seriam os remédios para este problema.

A combinação razoavelmente equilibrada destes quatro fatores - qualidade do corpo diretivo, liderança empreendedora e visão sistêmica do diretor, clima organizacional, e capacidade de incorporar as avaliações à vida escolar - explica em grande medida a diferença de desempenho de quatro dos cinco pares estudados. Mas estes não foram os únicos aspectos captados pela pesquisa como relevantes para o funcionamento das escolas pesquisadas. A seguir, serão abordados temas que, embora não consigam explicar comparativamente os resultados das duplas de unidades escolares, têm um efeito importante sobre o conjunto delas e as diferenciam em certos aspectos.

Sumário

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=== PARTE 6 ====
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